大學(xué)章程是大學(xué)依法自主辦學(xué)、實(shí)施管理和履行公共職能的基本準(zhǔn)則，是記載大學(xué)根本事項(xiàng)的規(guī)范性文件。它上承國(guó)家法律規(guī)范，下啟內(nèi)部規(guī)章制度，彰顯著大學(xué)的獨(dú)立法人地位和使命，承載著大學(xué)文化和精神。通過梳理大學(xué)章程的歷史演進(jìn)，了解“大學(xué)章程從哪里來、怎么走、準(zhǔn)備向何處去”等基本問題，對(duì)于擴(kuò)大章程影響、凝聚廣泛共識(shí)、建設(shè)高水平現(xiàn)代大學(xué)具有重要現(xiàn)實(shí)意義。
一、高等教育發(fā)展進(jìn)程中的大學(xué)章程
一般認(rèn)為，世界高等教育發(fā)展進(jìn)程有3個(gè)重要標(biāo)志性節(jié)點(diǎn)，第一個(gè)就是以學(xué)生為中心的早期西方大學(xué)。博洛尼亞大學(xué)建立于1088年，被譽(yù)為歐洲“大學(xué)之母”，在它建立的70年后即1158年，皇帝頒布法令承認(rèn)博洛尼亞大學(xué)的獨(dú)立地位，學(xué)生團(tuán)體獲得各項(xiàng)特權(quán)，如組織行會(huì)的權(quán)利、免交市政稅的權(quán)利等。同樣，巴黎大學(xué)在成立65年后，即1215年，教皇頒發(fā)特許狀取消了巴黎圣母院對(duì)巴黎大學(xué)的控制權(quán)，巴黎大學(xué)取得行會(huì)式特許權(quán)并成為自治機(jī)構(gòu)。教師團(tuán)體可自行決定教學(xué)方法，可制定內(nèi)部規(guī)則作為特許狀的補(bǔ)充條款。特許狀還對(duì)師生的責(zé)任、教師候選人的條件以及考試制度等作出了相應(yīng)規(guī)定。1167年牛津大學(xué)成立，87年后，即1254年，教皇向牛津大學(xué)頒發(fā)特許狀。特許狀規(guī)定了政府如何介入大學(xué)治理，社會(huì)如何參與大學(xué)治理，大學(xué)如何在適應(yīng)社會(huì)發(fā)展要求和保持大學(xué)自治、學(xué)術(shù)自由中取得平衡等。
隨著高等教育的發(fā)展，教學(xué)科研成為大學(xué)的重要功能。1810年威廉·馮·洪堡創(chuàng)辦了柏林洪堡大學(xué)，強(qiáng)調(diào)“教學(xué)與科研相統(tǒng)一”的辦學(xué)理念，成為高等教育發(fā)展進(jìn)程的第二個(gè)重要節(jié)點(diǎn)。1817年，由施萊爾馬赫起草的《柏林洪堡大學(xué)章程》作為“永久章程”得到了國(guó)王的批準(zhǔn)，該章程為柏林洪堡大學(xué)的辦學(xué)奠定了基本框架，主要包括：學(xué)院制、教師等級(jí)制、教授會(huì)制、講座制、利益商談制，學(xué)術(shù)自由和大學(xué)自治由此成為現(xiàn)代大學(xué)制度的兩個(gè)基石。
第三個(gè)節(jié)點(diǎn)是更強(qiáng)調(diào)學(xué)為所用的美國(guó)大學(xué)。耶魯大學(xué)成立于1701，是美國(guó)著名的私立大學(xué)，其治理主要由三個(gè)文件來指導(dǎo)：一是1701年耶魯學(xué)院的特許狀，包括大學(xué)名稱、地點(diǎn)、權(quán)力、董事會(huì)成員的數(shù)量、產(chǎn)生方式等；二是耶魯學(xué)院憲章，于1745年頒行，主要包含大學(xué)的組織結(jié)構(gòu)、教師聘任、學(xué)生注冊(cè)、校友會(huì)等方面內(nèi)容，是耶魯大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的框架；三是成型于1792年并不斷修訂中的補(bǔ)充條款，包括了一系列政策和細(xì)則，用于理解和處理大學(xué)的一些具體事務(wù)。1817年，密歇根大學(xué)由州議會(huì)通過立法而建立，通過董事會(huì)制度，明確政府與學(xué)校的權(quán)責(zé)邊界，在特許狀的基礎(chǔ)上逐步演化和派生出形式多樣、內(nèi)容多元的大學(xué)章程。
從大學(xué)的發(fā)展進(jìn)程看，早期西方大學(xué)形成時(shí)并沒有大學(xué)章程，章程是因?qū)W?！白灾鳌倍a(chǎn)生的，界定了大學(xué)與外部社會(huì)（主要是教會(huì)、王室、政府）的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，規(guī)范了大學(xué)內(nèi)部的權(quán)力邊界和運(yùn)行規(guī)則。大學(xué)章程的形成和頒布對(duì)大學(xué)發(fā)展而言都是重要的時(shí)間節(jié)點(diǎn)。大學(xué)章程中明確的核心要素在推動(dòng)大學(xué)發(fā)展進(jìn)程中起到了關(guān)鍵性作用，是現(xiàn)代大學(xué)制度中的首要文本。具體而言，國(guó)外大學(xué)章程的特點(diǎn)可總結(jié)為：
一是突出辦學(xué)理念。大學(xué)理念是一所大學(xué)的“精氣神”，最能反映出它的歷史傳統(tǒng)、精神底蘊(yùn)和價(jià)值追求。
二是體現(xiàn)管辦分離?！罢７珠_、管辦分離”是現(xiàn)代大學(xué)制度的基本原則，這是落實(shí)大學(xué)法人地位、保障大學(xué)自我管理、避免外部橫加干預(yù)的客觀需要。大學(xué)章程最重要的功能是劃定政府權(quán)力邊界和大學(xué)自治范圍。
三是決策執(zhí)行分離。決策執(zhí)行分離是現(xiàn)代大學(xué)內(nèi)部治理的重要原則，體現(xiàn)在治理架構(gòu)中就是由董事會(huì)負(fù)責(zé)大學(xué)決策，校長(zhǎng)為首的行政團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)貫徹執(zhí)行。
四是實(shí)施民主管理?！皩W(xué)者參與、民主決策”是管理大學(xué)事務(wù)尤其是大學(xué)學(xué)術(shù)事務(wù)的普遍做法，學(xué)術(shù)評(píng)議會(huì)、學(xué)術(shù)委員會(huì)是民主管理的主要形式。
二、國(guó)內(nèi)近代大學(xué)章程脈絡(luò)中國(guó)近代高等教育是伴隨著大學(xué)章程一同起始的。清朝引進(jìn)近代教育之后，各學(xué)堂普遍立有章程
1895年，盛宣懷草擬《擬設(shè)天津中西學(xué)堂章程稟（附章程、功課）》，是現(xiàn)存高校中校史最長(zhǎng)的天津大學(xué)的創(chuàng)校文獻(xiàn)。1898年，梁?jiǎn)⒊鸩荨蹲鄶M京師大學(xué)堂章程》，提出京師大學(xué)堂“各省之表率，萬國(guó)所瞻仰”的世界一流大學(xué)的目標(biāo)。1902年，張百熙起草《欽定大學(xué)堂章程》，這個(gè)章程雖未實(shí)施，但提出幾點(diǎn)重要辦學(xué)思想：一是提出了德智體全面發(fā)展的教育思想；二是提出了“全學(xué)”和“通才”的概念；三是建立我國(guó)高等教育體制。1904年，張之洞起草《奏定大學(xué)堂章程》，首次提出了在大學(xué)堂內(nèi)設(shè)通儒院即研究生院的主張，并對(duì)各分科大學(xué)和通儒院的學(xué)習(xí)年限作了規(guī)定，其標(biāo)志著涵蓋由學(xué)前教育到研究生層次的中國(guó)現(xiàn)代大學(xué)制度正式確立和延續(xù)千年的科舉制度被最終廢除。1921年，廈門大學(xué)在上?！睹駠?guó)日?qǐng)?bào)》上發(fā)表的《廈門大學(xué)大綱》，就是章程性質(zhì)的綱領(lǐng)性文件，對(duì)辦學(xué)目的、經(jīng)費(fèi)、董事會(huì)、評(píng)議會(huì)、委員會(huì)、組織系統(tǒng)等都作了規(guī)定。
三、中國(guó)現(xiàn)代大學(xué)章程進(jìn)程中國(guó)大學(xué)章程主要經(jīng)歷碎片化、啟動(dòng)和加速推進(jìn)三個(gè)階段
第一階段：章程碎片化階段20世紀(jì)50年代初，大規(guī)模的院系調(diào)整，新中國(guó)高校通常已經(jīng)沒有了章程的形制。調(diào)整后，高校經(jīng)過多年的辦學(xué)實(shí)踐自覺形成了辦學(xué)理念、定位、宗旨和目標(biāo)，以及校訓(xùn)、?；?、校歌等章程元素，但這些元素相對(duì)獨(dú)立、零散，一般通過文件、請(qǐng)示、報(bào)告等進(jìn)行表達(dá)，文本形式不一致、決定主體不統(tǒng)一、權(quán)責(zé)邊界不完整。例如，中國(guó)人民解放軍軍事工程學(xué)院成立前，聶榮臻和粟裕向中央軍委呈送了《關(guān)于成立軍事工程學(xué)院的報(bào)告》，該報(bào)告就明確了校名校址、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、內(nèi)部機(jī)構(gòu)、編制配備、專業(yè)設(shè)置、招生規(guī)模、學(xué)業(yè)年限等章程元素。毛主席為學(xué)院頒發(fā)《訓(xùn)詞》，對(duì)學(xué)校辦學(xué)宗旨、培養(yǎng)目標(biāo)（培養(yǎng)什么樣的人）、開放辦學(xué)和發(fā)揚(yáng)傳統(tǒng)（怎么樣培養(yǎng)人）都提出了明確要求。
第二階段：大學(xué)章程建設(shè)啟動(dòng)1992年，教育部《內(nèi)部管理體制改革的若干意見》，規(guī)定教育部直接管理的教育實(shí)體具有法人地位。1995年，《中華人民共和國(guó)教育法》，明確學(xué)校具有“法人資格”，有按照章程行使自主管理的權(quán)利。1998年，《中華人民共和國(guó)高等教育法》規(guī)定，申請(qǐng)?jiān)O(shè)立高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)向?qū)徟鷻C(jī)關(guān)提交章程等內(nèi)容。2010年7月，《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》第四十條提出加強(qiáng)章程建設(shè)。2011年11月，教育部第31號(hào)令即《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》，為高校章程建設(shè)提供了具體指南。
第三階段：加速推進(jìn)階段2013年9月，《中央部委所屬高等學(xué)校章程建設(shè)行動(dòng)計(jì)劃（2013-2015年）》出臺(tái)，計(jì)劃自2013年9月起實(shí)施，2015年底完成?！队?jì)劃》要求，“211工程”建設(shè)高等學(xué)校原則上于2014年底前完成章程制定工作。2013年11月教育部核準(zhǔn)了《人民大學(xué)章程》等6所高校大學(xué)章程，為其他高校章程制定提供了樣板。到2014年10月，通過教育部核準(zhǔn)大學(xué)章程的高校數(shù)已達(dá)32所。值得一提的是，眾多關(guān)涉高等教育的基本規(guī)章制度的出臺(tái)，為章程建設(shè)提供了可參照規(guī)則。如2010年8月中共中央出臺(tái)的《中國(guó)共產(chǎn)黨普通高等學(xué)?；鶎咏M織工作條例》、2011年12月教育部出臺(tái)的《學(xué)校教職工代表大會(huì)規(guī)定》、2012年11月教育部出臺(tái)的《全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要》、2014年1月教育部出臺(tái)的《高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會(huì)規(guī)程》、2014年5月教育部出臺(tái)的《關(guān)于加快推進(jìn)高等學(xué)校章程制定、核準(zhǔn)與實(shí)施工作的通知》以及2014年6月出臺(tái)的《高校理事會(huì)規(guī)程（征求意見稿）》。
其中，教育部《關(guān)于加快推進(jìn)高等學(xué)校章程制定、核準(zhǔn)與實(shí)施工作的通知》規(guī)定，要明確一把手親自主持和推動(dòng)大學(xué)章程建設(shè)，確保按時(shí)完成工作任務(wù)；要把推進(jìn)章程建設(shè)作為體現(xiàn)學(xué)校辦學(xué)水平和治理能力，衡量領(lǐng)導(dǎo)班子管理水平和改革精神的重要標(biāo)志，納入高校評(píng)估、領(lǐng)導(dǎo)班子考核的重要內(nèi)容；校長(zhǎng)要作為章程執(zhí)行的第一責(zé)任人，要把章程執(zhí)行情況，作為年度述職報(bào)告的內(nèi)容，向教職工代表大會(huì)作專門報(bào)告。
四、大學(xué)章程制定正當(dāng)其時(shí)從中外大學(xué)發(fā)展的進(jìn)程看，章程在現(xiàn)代大學(xué)的制度建設(shè)中具有統(tǒng)領(lǐng)發(fā)展方向、明確發(fā)展定位的決定性作用
從深化改革，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的要求看，大學(xué)章程是實(shí)現(xiàn)政府宏觀“管學(xué)”和高校自主“辦學(xué)”的雙向轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵所在。政府放權(quán)是逐步的過程，大學(xué)有了自主權(quán)后，政府關(guān)心的是大學(xué)如何“自律”、大學(xué)關(guān)心的是如何“自強(qiáng)”，而章程是自律和自強(qiáng)的基本保障。
從學(xué)校自身發(fā)展需要看，大學(xué)章程是因“自主”而提出，因“自律”而制定，因“自強(qiáng)”而加快。大學(xué)從獲取法人資格起就應(yīng)該有章程，大學(xué)章程是因?yàn)椤白灾鳌倍a(chǎn)生，沒有了自主權(quán)，也就沒有了存在的基礎(chǔ)。
應(yīng)該說，目前我國(guó)加強(qiáng)大學(xué)章程建設(shè)事實(shí)上是一種“補(bǔ)課”，也是建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度的必然要求。
摘自《哈爾濱工程大學(xué)報(bào)》第2009期(2014年7月11日) - 第03版:校園視點(diǎn)
